【裁判提示】
行政机关所作出的具体行政行为所依据的事实是否清楚，适用的法律是否正确是法院对具体行政行为审查的重点。因此，行政机关在做出具体行政行为时必须做到事实清楚、适用法律正确。土地行政主管部门在土地上有其他人的附着物未清除的情况下为当事人办理土地使用证属事实不清，对这样的具体行政行为应予撤销。
【案例索引】
河南省延津县人民法院（2008）延行初字第29号。（2008年11月23日）
【案情】
原告：邵聚转。
被告：延津县人民政府。
第三人：侯何林。
第三人：邵勇波。
被告延津县人民政府为第三人侯河林批划的宅基地原为村集体给盐厂学校使用，后原告将学校该土地的一部分作为打谷场使用，邵勇波在原告的打谷场南面种植作物。2003年邵勇波在两家中间种植7棵杨树作为分界线。2007年新长公路扩宽，将第三人侯河林的宅基占用。经第三人侯河林申请，被告延津县人民政府在原告邵聚转使用的场地的南半部和邵勇波种的土地的北半部（包括7棵杨树所占土地），为侯河林批划为宅基地。2007年6月8日，被告延津县人民政府根据第三人侯河林的申请为第三人侯何林颁发了集用（2007）第1618003号《集体土地使用证》。原告邵聚转得知后，向本院提起诉讼，要求撤销被告的具体行政行为。
【审判】
延津县人民法院经审理认为：被告延津县人民政府作为土地使用证审批和颁发机关，第三人侯河林申请被告为其颁发土地使用证并无不当，被告为第三人颁发土地证的土地属原告的使用场地，被告的行为和原告有法律上的利害关系，邵聚转有诉讼主体资格，被告在土地上有其他人的附着物（树木）未清除的情况下，为侯河林办理土地证属事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第二项第一目之规定，判决如下：
撤销被告延津县人民政府为第三人侯河林颁发的土地使用证。
【评析】
行政诉讼主要是一种司法复审，法院对行政行为的审查内容无非有两方面：即作出具体行政行为所依据的事实以及适用的法律，也就是说行政机关所作出的具体行政行为所依据的事实是否清楚，适用的法律是否正确。具体到本案，我认为在我们行政诉讼中需要审查的这两个方面都存在问题：
第一，被告的具体行政行为所依据的事实存在问题。通过判决书中法院查明的事实，可以清楚的看到被告为第三人颁发《集体土地使用证》时，的确按照国家土地管理局土地登记规则逐步进行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地使用证等一系列的发证程序，但是被告仅仅是从形式上履行了上述发证程序，实际并未针对每一个环节认真履行其职责。具体表现为：1、在土地登记申请环节，按照土地登记规则，土地登记者应向国土登记部门提交下列资料，方可申请使用权、所有权和土地其它权利登记：①土地登记申请书；②单位法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明;③土地权属来源证明；④地上附着物的权属证明。就被告向法院提供的证据，第三人没有向被告提供地上附着物的权属证明，被告也没有对申请土地进行认真勘查，致使被告在该宗土地上存在他人附着物未处理的情况下，为第三人颁发了土地使用证书。2、被告未按国家土地管理局土地登记规则的规定，对认为符合登记要求的宗地予以公告。土地登记规则第15条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的土地予以公告。被告没有按此规定对该宗土地予以公告，驳夺了土地使用者、所有者和土地他项权利者及其它土地权益有关者提出异议的机会，从而直接导致了该行政案件的产生。综上，我认为，行政机关在作出具体行政行为时，在查清具体事实方面存在较大的缺陷，有流于形式的嫌疑，并导致本不应产生的行政诉讼案件的产生，浪费了诉讼资源。
第二，本案被告作出具体行政行为的法律依据不正确。审理中，法院调查被告的职权来源时，被告陈述的依据是《中华人民共和国土地管理法》第11条，而《中华人民共和国土地管理法》第11条涉及个人用地由政府核发证书的部分是本条的第二款，内容为：单位和个人依法使用的国有土地，有县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，其中中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。……从以上内容，我们可以清楚的看到单位或者个人在使用国有土地时，由县级以上的人民政府登记造册，核发证书。结合本案，第三人申请使用的是集体土地，且不管该宗土地上是否承载有他人的权利，单就土地的性质，被告就不能以此为根据为第三人颁发土地使用证。因为该条明确规定，单位或者个人只有依法使用国有土地时，才可以由县级以上人民政府登记造册，核发证书。所以，被告在为第三人颁发《集体土地使用证》时适用的法律也是错误的。那么，针对这种情况，被告应该依据什么来履行其登记发证的职能呢？笔者认为，被告应该依据国家土地管理局土地登记规则。该规定第二条规定：土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地它项权利的登记。第六条规定：土地登记依照下列程序执行：①土地登记申请；②地籍调查；③权属审核；④注册登记；⑤颁发或者更换土地证书。很显然，被告依据该规则的规定实施具体的土地行政，不存在任何的因土地性质而导致的可攻击之处。
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